越來越多的經(jīng)濟體宣布碳中和目標，采取更嚴格的減排措施，國際碳中和行動的規(guī)模和影響日益擴大。全球已有140多個經(jīng)濟體提出了程度不等的碳中和目標。與此同時，“氣候雄心”“零碳競賽”等國際聯(lián)盟、團體及諸多國際知名企業(yè)也積極響應(yīng)。
從長遠看，國際碳中和行動有著廣泛的社會基礎(chǔ)，將成為國際氣候行動的重要內(nèi)容，對全球氣候治理乃至國際政治經(jīng)濟格局產(chǎn)生重要影響。
從2016年11月起，越來越多的經(jīng)濟體向聯(lián)合國提交了“長期低排放發(fā)展戰(zhàn)略”，并在其中提出了碳中和目標：
O 歐盟——宣布到2050年歐洲在全球范圍內(nèi)率先實現(xiàn)碳中和
O 中國——宣布到2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和
O 日本——宣布到2050年實現(xiàn)碳中和的
O 韓國——宣布到2050年達到碳中和
O 美國——宣布到2035美國無碳發(fā)電，2050實現(xiàn)碳中和
二、碳達峰經(jīng)濟體多數(shù)支持碳中和
從碳排放的視角看，發(fā)達經(jīng)濟體多已實現(xiàn)了碳達峰，其中很多歐洲國家在20世紀80年代左右就已經(jīng)實現(xiàn)，美國和日本也分別在2007、2010年前后實現(xiàn)了碳達峰。碳達峰是實現(xiàn)碳中和的必要前提，多數(shù)實現(xiàn)碳排放達峰的發(fā)達國家明確了碳中和的時間表。發(fā)達經(jīng)濟體作為一個整體無論是從意愿還是行動能力上，都是當今世界上推進碳減排最為積極的一個群體，但內(nèi)部不同群體與國別之間也存在明顯的差異。
一）歐洲減排力度大且政策約束力較強。
相對于許多經(jīng)濟體提出的碳中和目標，歐盟使用的是更高標準的氣候中立概念。相對而言，歐盟氣候目標的法律約束力更強。2020年3月4日，歐委會公布了作為《歐洲綠色協(xié)議》法律支撐框架的《歐洲氣候法》，將歐盟中長期減排目標訂立為歐盟法律。12月，歐洲理事會批準《歐洲氣候法》的一般立法程序。2021年5月10日，歐洲議會環(huán)境委員會投票通過了《歐洲氣候法》草案。英國則是最早推進碳中和立法的國家。早在2008年，英國就正式頒布《氣候變化法》，成為世界上首個以法律形式明確中長期減排目標的國家。2019年6月，英國新修訂的《氣候變化法案》生效，正式確立到2050年實現(xiàn)溫室氣體“凈零排放”，英國成為全球首個立法確立碳中和目標的主要經(jīng)濟體。
盡管遭遇能源荒，未來歐洲相對積極的立場仍將持續(xù)。一是“陣痛”中推進退煤議程。在格拉斯哥氣候大會上，數(shù)十國加入“助力淘汰煤炭聯(lián)盟”，承諾逐步淘汰煤炭，特別是煤炭大國波蘭的態(tài)度轉(zhuǎn)變將極大強化歐盟能源轉(zhuǎn)型集體行動。二是與美共推甲烷減排。美歐在2021年9月主要經(jīng)濟體能源和氣候論壇上共同宣布了一項全球甲烷減排承諾，并積極推動其他經(jīng)濟體加入。在格拉斯哥氣候大會上美歐繼續(xù)積極推動該議程，100余國加入。三是加速綠色復(fù)蘇。歐洲極為重視通過氣候行動創(chuàng)造就業(yè)機會，引領(lǐng)經(jīng)濟社會全領(lǐng)域的綠色變革。在格拉斯哥氣候大會上，歐盟與美國牽頭啟動《格拉斯哥突破議程》，承諾十年內(nèi)加快開發(fā)部署實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標所需的清潔技術(shù)和可持續(xù)解決方案。歐盟推出“全球門戶”計劃，擬在2027年前在全球范圍內(nèi)投資3000億歐元用于基礎(chǔ)設(shè)施、氣候、能源等項目。
二）美國政策轉(zhuǎn)向積極但連續(xù)性差。
綜合來看，拜登政府氣候政策包含三個階段性目標和四個重要支柱。三個階段目標分別是2030年比2005年碳排放減少50%～52%、2035年實現(xiàn)100%清潔電力、2050年實現(xiàn)凈零排放目標。四個重要支柱包括：一是《美國國家氣候報告》，詳述2030實現(xiàn)國家自主貢獻做法，推動2030年比2005年的碳排放減少50％～52%，實現(xiàn)2050年凈零排放所需的技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施；二是《美國實現(xiàn)2050年溫室氣體凈零排放的長期戰(zhàn)略》，闡述實現(xiàn)當前三個階段和長期2050目標的路徑和全球行動雄心；三是《美國國家溝通和兩年度報告》，詳述當前美國氣候政策的信息和措施，以及在所有領(lǐng)域采取的行動；四是《美國適應(yīng)性信息報告》，確定美國內(nèi)外加速適應(yīng)性和建立氣候復(fù)原力的優(yōu)先事項，詳述如何采取應(yīng)對氣候影響和改變氣候脆弱性方面的進展和經(jīng)驗教訓(xùn)。
與特朗普時期相比，拜登政府的氣候政策發(fā)生了顛覆性調(diào)整。但美國氣候政策缺乏連貫性，每隔4～8年新政府就會提出自己的能源優(yōu)先事項，選舉周期變化使許多項目很難取得真正進展。共和黨與傳統(tǒng)能源利益集團關(guān)系密切，其氣候政策相對保守，正是在共和黨執(zhí)政期間，美國氣候政策出現(xiàn)了數(shù)次倒退，如小布什政府退出《京都議定書》、特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》。而民主黨相對而言則是清潔能源和環(huán)境等產(chǎn)業(yè)利益集團的代表，氣候政策更為積極。簽訂《京都議定書》、實施綠色新政、重返《巴黎協(xié)定》的分別是克林頓、奧巴馬和拜登等民主黨領(lǐng)導(dǎo)的政府。目前，拜登政府積極的氣候外交引起國際社會極大關(guān)注。布魯金斯學(xué)會高級研究員霍特曼認為，拜登政府的努力正在讓美國再次成為全球氣候變化問題的領(lǐng)導(dǎo)者。但拜登減排雄心和相關(guān)立法進程不斷遭遇國內(nèi)各種政治阻力，特別是不排除特朗普2024年再次角逐總統(tǒng)大選，增加了美國氣候政策的未來不確定性。在國際層面，美國的盟友也因擔憂三年后美政府氣候政策再次逆轉(zhuǎn)而行動謹慎。
三）日韓氣候政策具有較強的跟隨性。
2020年日韓相繼宣布碳中和目標，反映了兩國在經(jīng)濟發(fā)展階段、與歐美外交關(guān)系等方面有著諸多相似之處，氣候政策與國際戰(zhàn)略密切掛鉤。
日本主要突出戰(zhàn)略考量。2011年福島核事故后，日本政府應(yīng)對氣候變化的態(tài)度發(fā)生了巨大變化，在全球氣候治理中采取保守甚至后退的立場，直到《巴黎協(xié)定》生效后才批準該協(xié)定。2020年9月，菅義偉執(zhí)政后，日本在應(yīng)對氣候變化立場再次發(fā)生改變，宣布到2050年實現(xiàn)碳中和并調(diào)高2030年減排目標。2021年10月，新任首相岸田文雄明確表示將繼承菅義偉的減排承諾。從根本上說，此次日本氣候立場的轉(zhuǎn)變主要是為了呼應(yīng)美國的政策轉(zhuǎn)向。日本在國際議題上往往傾向于看美國臉色行事，此前一段時間應(yīng)對氣候變化不積極也與美國政府的消極態(tài)度密切相關(guān)。在拜登參選美國總統(tǒng)并有望獲勝后，日本意識到美國回歸《巴黎協(xié)定》指日可待，在氣候變化問題上很可能將要動真格，再加上世界多國紛紛提出碳中和目標，菅義偉本人表示“切實感受到（在氣候變化問題上的）世界潮流發(fā)生了巨變”。2020年10月，菅義偉執(zhí)政后不久便在其首次施政演說中宣布了碳中和目標，他的一名親信曾心有余悸地稱“幸好在拜登當選前表了態(tài)”。
韓國緊跟歐美議程。2020年10月28日，韓國總統(tǒng)文在寅在國會施政演說中首次提出爭取2050年實現(xiàn)碳中和目標，12月正式發(fā)表《韓國碳中和宣言》，并以2017年碳排量為基準制定《實現(xiàn)可持續(xù)低碳社會的2050碳中和戰(zhàn)略》，修訂《2030國家溫室氣體減排目標》，全面推進經(jīng)濟能源結(jié)構(gòu)與社會轉(zhuǎn)型。2021年11月18日，韓國碳中和委員會審議通過了《2050碳中和方案終案》。緊跟國際氣候變化議程、追求與全球同步是當前韓國氣候政策的主調(diào)。韓國制定“2050碳中和戰(zhàn)略”，一方面意在應(yīng)對美歐壓力，維持良好關(guān)系，另一方面希望銜接歐美經(jīng)貿(mào)規(guī)則，增加國際競爭力。而且韓國有意申辦COP28，也須發(fā)揮國際引領(lǐng)作用。不過，迄今韓國還不能明確已經(jīng)碳達峰，2017年碳排量為7.09億噸，2018年增至7.29億噸，2019年才開始降為7.03億噸。在新冠疫情和貿(mào)易保護主義雙重沖擊下，經(jīng)營困難的韓國企業(yè)對減排更加謹慎，民眾不希望因為減排而影響生活品質(zhì)。文在寅政府將于2022年5月下臺，恐無力繼續(xù)推進2050碳中和戰(zhàn)略，此前李明博政府“綠色增長”戰(zhàn)略就在其下臺后不了了之。在國際上，韓國氣候政策往往隨美歐起舞，未來一旦美歐“碳中和戰(zhàn)略”開始“放水”，韓國也將蕭規(guī)曹隨。
四）印度政策目標與現(xiàn)實間落差較大。
印度作為農(nóng)業(yè)大國較易受到氣候變化影響，在180個國家的氣候變化風(fēng)險脆弱性排名中居第20位，到2040年，貧困率將因為氣候變化將增加3.5%，到2100年印度將損失GDP的3％～10%。但印度面臨能源需求增長與減排的巨大矛盾。國際能源署（IEA）預(yù)計未來20年印度能源需求增長將占全球能源需求增長總量的25%，是增幅最大的國家?？傮w上，印度認為碳中和目標政治意義大于實際作用，遲遲不愿提出碳達峰和碳中和目標。國內(nèi)對減排爭議較大，主流聲音認為自己仍是發(fā)展中國家，需要為經(jīng)濟發(fā)展留出碳排放空間，需要國際社會在資金和技術(shù)等方面的幫助。印度總理莫迪在COP26期間提出到2070年實現(xiàn)碳中和目標，很大程度上是迫于國際壓力?！队《人固箷r報》文章稱，印度的凈零排放只是空洞無力的諾言，支持一個嚴格的凈零排放承諾是否正確還不清楚，實現(xiàn)碳中和承諾只是服務(wù)于印度的外交需要，而對改善印溫室氣體排放貢獻甚微。
未來，印度低碳轉(zhuǎn)型將受到對化石能源依賴嚴重、清潔能源發(fā)展不力、財政實力不足等諸多因素制約，實現(xiàn)碳中和目標難度巨大。一是政策目標設(shè)計與實際落實差距較大。環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)長期存在運轉(zhuǎn)資金不足、監(jiān)管權(quán)力受限等問題，各級政府部門無法有效地將各項減排政策落實到位。二是能源需求增長與減排目標沖突。印煤炭發(fā)電約占總發(fā)電量70%，到2040年，印度能源消耗翻番，其中石油需求增長74%，煤炭需求增長31%。三是能源轉(zhuǎn)型過快動搖現(xiàn)有利益格局。能源轉(zhuǎn)型觸及地方政府、國企、工人等多群體利益。恰爾肯德邦、奧利薩邦和中央邦等將煤炭作為重要收入來源，大幅壓減煤炭開采必將引起反彈。煤炭行業(yè)總就業(yè)（含間接就業(yè)）達400萬人，約1000～1500萬人從輔助就業(yè)及煤礦附近社會項目受益，龐大的“煤炭選票”令任何政黨都無法忽視。四是資金、技術(shù)短板嚴重。要實現(xiàn)2030年前的相關(guān)承諾，印度需要投資2.5萬億美元，但近年來經(jīng)濟疲軟，疫情更是拖累財政收入，政府財赤嚴重。
五）東南亞國家努力平衡增長與減排。
東南亞國家大部分人口和經(jīng)濟活動都集中在沿海地區(qū)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)和自然資源行業(yè)是部分國家的支柱行業(yè)，且國內(nèi)極端貧困水平仍然很高，非常容易受到氣候變化的影響。在全球最易受到海平面上升一米影響的25個城市中，有19個位于該地區(qū)，僅菲律賓就有7個，印尼將成為該地區(qū)受沿海洪災(zāi)影響最大的國家，到2100年預(yù)計每年約有590萬人受到影響。但與此同時，東盟也是世界上增長最快的新興經(jīng)濟體，經(jīng)濟增長與能源消耗直接掛鉤，重視氣候變化將影響經(jīng)濟增長。如在印尼，減排同經(jīng)濟增長的矛盾十分突出。近年來其煤炭生產(chǎn)和消費高速增長，2016～2020年間年均煤產(chǎn)量達5.31億噸，預(yù)計到2050年達到4.2億噸，占能源消費的45%。印尼一方面提出碳中和目標，“到2030年實現(xiàn)碳達峰、2070年實現(xiàn)凈零排放”的目標，另一方面又明確表示不會以犧牲經(jīng)濟為前提追求更為激進的氣候目標。2020年9月，印尼議會通過了頗受爭議的《新礦業(yè)法》，進一步鼓勵礦企在不受環(huán)境或社會保障措施約束的情況下開采更多煤炭。
六）拉美國家立場相對積極但成效存疑。
拉美在減排方面走在發(fā)展中國家的前列，多數(shù)國家把碳減排視為重要經(jīng)濟發(fā)展機遇，近年來許多國家都提交了本國的國家自主貢獻目標（NDC），巴西、阿根廷、哥倫比亞、哥斯達黎加、智利等拉美主要國家均提出了碳中和目標，部分國家提出了碳達峰時間表。墨西哥提出到2030年溫室氣體排放在2017年排放基礎(chǔ)上減少22%，2026年實現(xiàn)碳達峰。烏拉圭提出2030年實現(xiàn)碳中和。委內(nèi)瑞拉提出到2030年其排放量將減少20%。危地馬拉提出到2030年溫室氣體排放量在2005年基礎(chǔ)上減少22.6%。智利提出到2025年實現(xiàn)碳達峰。2020年底，阿根廷總統(tǒng)費爾南德斯將2030年二氧化碳排放量由2016年提出的不超過4.83億噸更新為不超過3.59億噸。在2021年4月美國氣候峰會上，巴西承諾到2050年實現(xiàn)溫室氣體的凈零排放，比之前承諾的2060年實現(xiàn)碳中和目標提前了10年。
七）拉美各國碳中和行動面臨的挑戰(zhàn)仍不可小覷。
一是各國立場和目標差異較大。智利、哥倫比亞、哥斯達黎加、危地馬拉、巴拿馬和秘魯?shù)戎行徒?jīng)濟體在氣候變化議題上十分積極，加勒比地區(qū)國家是小島嶼國家聯(lián)盟的重要組成部分，應(yīng)對氣候變化立場較為激進。但大型經(jīng)濟體對經(jīng)濟發(fā)展更為看重?，F(xiàn)任巴西總統(tǒng)博索納羅曾對氣候治理持消極態(tài)度，一度揚言要追隨特朗普退出協(xié)定，阿根廷和以委內(nèi)瑞拉為首的美洲玻利瓦爾聯(lián)盟等堅持發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)，要求發(fā)達國家承擔歷史責任并率先采取減排行動。
二是經(jīng)濟社會正面臨不少挑戰(zhàn)。包括政府更迭對政策延續(xù)性產(chǎn)生影響、政策實施效果不足等問題，加上全球新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延，拉美發(fā)展遭遇全方位沖擊，經(jīng)濟、社會和政治風(fēng)險加劇，也給地區(qū)國家氣候治理帶來影響。
三是政治動蕩影響相關(guān)政策實施。近年來，拉美國家左右博弈加劇。隨著政治力量更迭加快，部分國家內(nèi)外政策出現(xiàn)調(diào)整，能源政策也有所變化。巴西總統(tǒng)博索納羅與前幾屆政府不同，墨西哥總統(tǒng)洛佩斯·奧夫拉多爾重視油氣開發(fā)，前政府的能源改革被擱置。盡管一些國家作出碳中和承諾，但國內(nèi)政局不穩(wěn)，減排行動恐有心無力。
全球變暖是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，國際碳中和行動有廣泛的社會基礎(chǔ)，未來也將有廣闊的發(fā)展前景。但由于牽涉國際政治經(jīng)濟的方方面面，能源低碳轉(zhuǎn)型又是一個長期、漸進和復(fù)雜的過程，各種陣痛和反彈將不可避免，全球碳中和愿景仍存較大不確定性。
總體看，全球碳中和行動將面臨政策與認知、技術(shù)和資源、資本和市場、政治和社會及國際合作等諸多方面的挑戰(zhàn)。國際社會需求同存異，合力應(yīng)對，積極縮小全球碳中和鴻溝。各經(jīng)濟體也要把握好節(jié)奏，處理好發(fā)展與環(huán)保及安全之間的動態(tài)平衡。
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