7月18日，《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）下發(fā)，引起熱議一片。贊揚有之，質疑有之，期待有之，那么，這里面蘊藏的發(fā)展機會，你讀懂了嗎？ 

范圍極大擴展

2002年9月，國家計委（國家發(fā)改委前身）、建設部（住建部前身）、國家環(huán)境保護總局（環(huán)保部前身）聯(lián)合發(fā)布《關于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》，要求改革管理體制，逐步實行城市污水、垃圾處理設施的特許經營，加快城市污水、垃圾處理產業(yè)化進程。污水和垃圾處理領域市場化改革的序幕就此拉開。

2003年初，建設部發(fā)布《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見的通知》。中國投資咨詢有限責任公司南京辦事處負責人王小文認為，自此之后，PPP模式在市政公用行業(yè)得到深入推廣，發(fā)展至今，該行業(yè)成為PPP應用最為成熟的領域。

2004年5月1日，建設部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》開始實施，明確提出以市場化為主線，全面推進包括城市污水和垃圾處理的市政公用事業(yè)改革。

2002-2004年先后出臺的這些文件，“當年掀起了污水、垃圾處理行業(yè)市場化改革的一波小高潮。”此次出臺的455號文與之相比，濟邦投資咨詢公司董事長張燎認為，首先，文件出臺部門上，從建設部一家主推變?yōu)樨斦⒆〗?、農業(yè)、環(huán)保四部委聯(lián)合發(fā)文、協(xié)調推進，合作范圍變得更大了。而且當前的PPP模式更清晰、更規(guī)范、有一套更完備的制度設計，對社會資本的保障力度也更大。

其次，污水、垃圾處理的內涵比以前更豐富。以前開放給社會資本的只是市政污水、垃圾處理領域，這次不僅包括終端處理設施，如污水處理廠、垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠等，還包括收集、轉運、處理、處置等全產業(yè)鏈環(huán)節(jié)的整合，以及污水處理廠網一體。如以前是收集由政府負責，此次納入了全面實施PPP模式的范疇，而且還擴展到當前城市中較少的餐廚垃圾處理等設施與服務。

同時，財建[2017]455號提出，“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內、外，以及城市、農村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調，并同生態(tài)產業(yè)及循環(huán)經濟發(fā)展、面源污染治理有效銜接。”

　　一句話，不僅包括此前基本處于空白地帶的農村污水、垃圾的統(tǒng)籌協(xié)調處理，“可以通過省市統(tǒng)籌，把更大區(qū)域內成片的農村污水、垃圾處理設施建設運營起來，促進城鄉(xiāng)居民基本公共服務均等化。”還包括農業(yè)面源污染、環(huán)境修復、黑臭水體治理等內容。“這都是原來環(huán)保建設中的短板，會帶來非常多的市場機會。”

全面實施的條件

去年財政部下發(fā)的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號），就提到了在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，各地新建項目要“強制”應用PPP模式。

　　455號文是在90號文討論的基礎上，經過多部委協(xié)調，把“強制實施PPP”進一步優(yōu)化和改進之后，出臺的細化文件。“去年提的是‘強制’實施，語氣比較強硬，容易引起市場的誤解、誤讀和質疑，這次改為‘全面實施’，更合理、更柔和一點。”

　　但對于“全面實施”，也存在很多不同的理解。不少業(yè)內人士擔心“全面實施”，尤其是“污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作，未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出”，會導致實施方式一刀切，給地方政府和項目公司都帶來壓力。

　　全面實施是有前提條件的，根據文件“適用范圍”中的內容，可以理解為通過財政承受能力論證和物有所值評估的新建項目，一律優(yōu)先使用PPP模式，如果未能通過這兩個論證的，采用傳統(tǒng)模式可能更合適，并非所有領域內的項目都要硬性強制實施PPP模式。

    所謂“政府參與的”污水、垃圾處理項目，是指具有公共屬性的基礎設施和公共服務項目，這就把第三方環(huán)境治理、企業(yè)間通過合同外包方式操作的環(huán)保項目排除了。“定位是很準確的。”

　　在這些存量項目轉型上，文件制定者對現(xiàn)實轉換的可能性及地方國資介入的深度，有著清醒的認識，因此沒有提全面實施，而是要有序推進。也就是根據地方實際情況，部分成熟的、符合條件的存量項目轉型為PPP模式。

按績效付費

文件強調績效考核、按績效付費，是這兩三年PPP發(fā)展，尤其是環(huán)境、環(huán)保類PPP運作下來的經驗。做環(huán)保不是為了建設很多環(huán)保基礎設施，積累更多固定資產，而是要看最終的治理效果。財政部一直堅持按績效付費的原則，現(xiàn)在住建部、環(huán)保部也在各自文件中多次提到這一點，445號文強調全面實施PPP的目標，是通過績效考核、按績效付費來提升環(huán)境治理的效果。文件提出“各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領域財政資金轉型”，也是在策應按績效付費這一原則。

　　以運營補貼作為財政資金投入的主要方式是將管理重心從補建設轉移到補運營，財政資金投入的重心發(fā)生了變化。“以前補建設、補投資，只要項目建成，不管效果如何，都能得到回報?，F(xiàn)在把原來的各種專項資金變成運營補貼，只要整個項目的回報機制、考核機制中涉及到按績效付費，項目開始發(fā)揮環(huán)境治理的效果后，政府的補貼資金才能真正給項目公司，環(huán)境治理效果達不到，那就對不起了。這就逼著項目公司重視運營。