盡管30年來，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)對經(jīng)濟的貢獻成績斐然，也帶動了省市各級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的蓬勃發(fā)展。但是在成績的背后，問題和弊端也不斷涌現(xiàn)。首先是普遍成本上升的問題，導(dǎo)致招商引資讓利的政策將難以為繼；第二，隨著中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，原來引進的很多技術(shù)，如今已經(jīng)屬于低端水準(zhǔn)了；第三，中國自身的技術(shù)開發(fā)已經(jīng)達到了新水平，過去可能100%需要引進的，現(xiàn)在至少有一半是中國的原創(chuàng)技術(shù)。

正是在這一背景下，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型之路迫在眉睫。國務(wù)院發(fā)布《意見》，旨在對國家級經(jīng)開區(qū)新時期的發(fā)展定位、發(fā)展方式提出了明確的方向。通過動態(tài)管理，引入優(yōu)勝劣汰機制，使經(jīng)濟開發(fā)區(qū)不再是“終身制”，以此來激勵和促進經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)型升級。

一是全球經(jīng)濟環(huán)境疲軟，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)須調(diào)整

相比2014年10月的《世界經(jīng)濟展望報告》，IMF對2015年和2016年的全球增長率預(yù)測均下調(diào)了0.3個百分點，但比2014年3.3%的增速略有提高。做出這種調(diào)整的原因包括，IMF對中國、俄羅斯、歐元區(qū)和日本經(jīng)濟前景進行了重新評估，以及一些主要石油出口國的經(jīng)濟活動因油價大幅下跌而減弱。

這顯示出全球不少經(jīng)濟體的增長前景仍在惡化，持續(xù)受累于投資疲弱和貿(mào)易活動趨緩等因素。IMF發(fā)表的聲明表示，世界經(jīng)濟增長前景依然受到抑制，盡管油價下滑以及歐元和日元貶值是推動全球經(jīng)濟增長的有利因素，但仍難以抵消金融危機影響仍未消散以及多國經(jīng)濟增勢放緩等風(fēng)險。

當(dāng)前中國正處于發(fā)展速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加階段，國內(nèi)經(jīng)濟增長面臨較大的下行壓力。我國外資利用將進入低速平穩(wěn)增長期2014年我國吸收外資規(guī)模將達1200億美元左右，未來外資利用將進入低速平穩(wěn)增長期。

在國際金融危機的沖擊背景下，國家采取了新一輪對外開放和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略，國家級開發(fā)區(qū)是帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體。為達到經(jīng)濟持續(xù)增長的目標(biāo)，國家級開發(fā)區(qū)需以集約型經(jīng)濟為發(fā)展方式，以實現(xiàn)高附加值、低能耗、低污染的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

二是失去“世界工廠”優(yōu)勢，開發(fā)區(qū)亟待構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)體系

伴隨著人口紅利逐漸收縮、土地要素緊缺、資源環(huán)境約束趨緊，以及人民幣升值、國際消費市場萎縮等因素的持續(xù)發(fā)酵，很多外向型勞動密集型企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的上升開始超過其利潤所能承受的范圍。除此之外，印度、泰國、越南、印尼、孟加拉等國外制造業(yè)競爭對手的相對勞動力成本降低，我國特別是東部地區(qū)的勞動力成本優(yōu)勢已經(jīng)不復(fù)存在。

全國多地都在如火如荼地進行“騰籠換鳥”，盈利能力較弱的勞動密集型產(chǎn)業(yè)、處于產(chǎn)業(yè)價值鏈中低端的加工和組裝環(huán)節(jié)的逐漸退出。這當(dāng)中，也包括一些跨國公司開始將勞動密集型產(chǎn)品加工基地轉(zhuǎn)移到成本更低廉的地區(qū)。

東部沿海國際級開發(fā)區(qū)可以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，大力創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，發(fā)展自己的技術(shù)和品牌，在制造業(yè)中越來越多使用機器人的情況下，發(fā)展金融、技術(shù)等產(chǎn)業(yè)可以有效地避免產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在未來的影響。

 中西部特別是勞動力比較優(yōu)勢依然明顯的地區(qū)，可以承接?xùn)|部地區(qū)轉(zhuǎn)移出來的勞動密集型產(chǎn)業(yè)、處于產(chǎn)業(yè)價值鏈中低端的加工和組裝環(huán)節(jié)，以發(fā)展經(jīng)濟。中西部地區(qū)國家級經(jīng)開區(qū)要依托本地區(qū)比較優(yōu)勢，著力打造特色和優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提高承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，防止低水平重復(fù)建設(shè)，促進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集群健康發(fā)展。

三是高端人才短缺，制約著開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展

開發(fā)區(qū)用人機制不夠靈活，高層次的創(chuàng)新型人才和一些專門人才緊缺。實行靈活的、企業(yè)化的用人機制，廣開用人渠道。開發(fā)區(qū)機構(gòu)不應(yīng)完全行政化，用人不應(yīng)完全受機構(gòu)、編制制約；人員能進能出，薪酬能高能低，職務(wù)能上能下。充分運用好所需各種人才，充分調(diào)動各種人才的積極性、創(chuàng)造性。

對于科技型企業(yè)來說，高端人才的穩(wěn)定性是影響企業(yè)發(fā)展的重要原因，也是區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的重要內(nèi)容。開發(fā)區(qū)企業(yè)的發(fā)展成就了開發(fā)區(qū)的繁榮，而企業(yè)發(fā)展的核心在于人才。當(dāng)今區(qū)內(nèi)企業(yè)對科研人才、管理人才以及海外高層次人才的需求緊張，實現(xiàn)高端人才的有效引進、管理和服務(wù)實現(xiàn)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

四是“孤島式”經(jīng)濟模式限制發(fā)展

中國開發(fā)區(qū)多處于城市的近郊或遠郊，與周圍地區(qū)的聯(lián)動較少.缺少城市的依 托;而區(qū)內(nèi)外資的單一結(jié)構(gòu)或絕對的經(jīng)濟主體地位又使得開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟命脈掌握在大 型外資的手上，對于外界經(jīng)濟波動非常敏感。具有明顯的脆弱性。

我們國家的許多開發(fā)區(qū)，最初的發(fā)展模式，是孤島式。這一名詞來自于我們的對于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的概括，也就是說這個孤島在空間上遠離市區(qū)，他投資、技術(shù)、管理人員也來自區(qū)域之外，更多地來自國外。這樣一些開發(fā)區(qū)，雖然他技術(shù)水平比較高，增長也比較快，稅收貢獻也不小。但是，它一個最大的問題，就是它和本地的產(chǎn)業(yè)沒有形成一個有益的聯(lián)系。所以，一方面是開發(fā)區(qū)快速的增長，另一方面是本地產(chǎn)業(yè)的停滯，甚至是萎縮，結(jié)構(gòu)的調(diào)整非常緩慢。因此，針對這種情況，學(xué)術(shù)界也提出來了開發(fā)區(qū)的發(fā)展模式，要從依賴于外部的推動，轉(zhuǎn)向強化它的根植性。也就是說，外來的投資、外來的技術(shù)、外來的管理，要根植于本地的區(qū)域經(jīng)濟、根植于本地的產(chǎn)業(yè)當(dāng)中。這樣，這個開發(fā)區(qū)才可能真正起到一個增長經(jīng)濟帶動區(qū)域發(fā)展的龍頭的作用。這是我們各級各類開發(fā)區(qū)面臨的一個迫切解決的問題，尤其是國家級的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)。

五是管理體制機制亟需創(chuàng)新改革

在管理方式上，政企合一模式的弊端日益嚴重。對于開發(fā)區(qū)的內(nèi)部運營，目前多數(shù)開發(fā)區(qū)實行的是政企合一的開發(fā)管理模式，其特點是開發(fā)區(qū)行政機構(gòu)既是管理者，又是開發(fā)商，其在開發(fā)初期管理者的能動作用較大，但隨著開發(fā)區(qū)的不斷壯大，這種模式的弊端也逐漸暴露：本位優(yōu)勢和局部利益主導(dǎo)開發(fā)區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)雷同、開發(fā)區(qū)之間惡性競爭等。同時，政府職能的過多介入，一定程度上也影響了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。

開發(fā)區(qū)管理體制不完善，主體功能不能充分發(fā)揮。開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)職能定位不夠明確，承擔(dān)過多社會事務(wù)，難以全力以赴做好園區(qū)建設(shè)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展等方面的工作；與所在轄區(qū)政府的關(guān)系也不夠清晰，彼此間協(xié)調(diào)有難度。

六是開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級已經(jīng)迫在眉睫

由于長久以來的出口導(dǎo)向，現(xiàn)如今，我國開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大都不合理，三大產(chǎn)業(yè)中制造業(yè)份額過大，而第三產(chǎn)業(yè)普遍欠缺。目前我國國家級開發(fā)區(qū)中，大連開發(fā)區(qū)的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值在三大產(chǎn)業(yè)中過半的，這是較好好的，廣州開發(fā)區(qū)的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占到三分之一，接下來是天津開發(fā)區(qū)占到四分之一，其他的開發(fā)區(qū)就更低了。然而，無論是制造業(yè)的提升，還是未來參與國際競爭，服務(wù)業(yè)的發(fā)展都是必須的。

20多年的發(fā)展，我們贏得了“世界工廠”的稱謂，但這也反應(yīng)出我國制造業(yè)與出口的層次都很低，都是在國際上沒有競爭力的低附加值的產(chǎn)業(yè)。即使產(chǎn)品本身是個高科技產(chǎn)品，但在我國生產(chǎn)的環(huán)節(jié)也是低附加值。

例如蘋果第五代手機，該產(chǎn)品國際市場價可以賣到299美元，但涉及到中國的是最后一道程序——組裝的附加值是3.7美元?？梢钥闯鲈趪H分工中我國所處的位置，很核心的東西都不在我們這里。這種國際產(chǎn)業(yè)分工是不可持續(xù)性的，不能支持國家的長期發(fā)展，因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的壓力是我國開發(fā)區(qū)面臨的緊迫問題。

來源：國開聯(lián)開發(fā)區(qū)研究中心