一邊是全國產業(yè)園區(qū)空置率居高不下,一邊是區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)擴大,飛地經濟創(chuàng)新模式正成為破解這兩大難題的金鑰匙。
在中西部某省級園區(qū),五層高的標準化廠房里只有零星幾家企業(yè)在生產。園區(qū)負責人表示:“我們前期投入巨大,但招商效果不理想,園區(qū)空置率長期高于30%。”
與此形成鮮明對比的是,深圳南山科技園每平方公里聚集著超過3萬家企業(yè),成為全國企業(yè)密度最高的產業(yè)園區(qū)之一,新入駐企業(yè)常常需要排隊等候。
這種“冰火兩重天”現(xiàn)象折射出我國區(qū)域發(fā)展不平衡的深層次矛盾。隨著經濟增長放緩和經濟結構調整,許多傳統(tǒng)產業(yè)園區(qū)面臨嚴峻的招商壓力和空置問題,而飛地經濟模式通過創(chuàng)新區(qū)域合作機制,正在為這一困境提供解決方案。
01 時代背景:區(qū)域發(fā)展不平衡與園區(qū)空置并存
飛地經濟是指行政上互不隸屬的兩個及以上地區(qū),打破行政區(qū)劃界限,通過跨空間的行政管理和經濟開發(fā),實現(xiàn)兩地資源互補、經濟協(xié)調發(fā)展的模式。這種模式成為破解區(qū)域發(fā)展不平衡的重要抓手。
我國區(qū)域發(fā)展不平衡問題依然突出。以浙江省為例,雖然該省人均可支配收入位居全國前列,但省內仍然存在明顯的發(fā)展差距。山區(qū)26縣占浙江省45% 的土地面積,卻只創(chuàng)造了不到10% 的生產總值。
同時,全國各類產業(yè)園區(qū)面臨不同程度的空置問題。許多園區(qū)由于區(qū)位條件、產業(yè)定位、配套設施等因素限制,招商進展緩慢,大量標準化廠房和土地資源閑置,造成巨大資源浪費。
產業(yè)鏈招商圖譜編制機構——國開聯(lián)產業(yè)鏈咨詢業(yè)務負責人表示,飛地經濟能夠有效促進生產要素跨區(qū)域流動和地區(qū)間資源互補,正在全國各地得到廣泛探索和實踐。
02 創(chuàng)新實踐:多元飛地模式全國開花
深汕特別合作區(qū):飛地經濟的典范之作
深汕特別合作區(qū)是飛地經濟模式的成功典范。這個距離深圳市坪山區(qū)約60公里的特殊區(qū)域,雖然與深圳沒有地理連接,但在城市規(guī)劃、營商環(huán)境、基礎設施和公共服務等方面已基本實現(xiàn)與深圳“同城同質同效”。
合作區(qū)的發(fā)展經歷了三個階段:2008年成立深圳(汕尾)產業(yè)轉移工業(yè)園(汕尾市主導);2011年擴容升格為深汕特別合作區(qū)(深圳、汕尾合作共管);2018年調整為深圳市全面主導經濟社會事務。
這種演進過程體現(xiàn)了飛地經濟模式的成熟與發(fā)展。2023年11月,《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》正式施行,成為全國首部明確由“飛出地”全面主導區(qū)域協(xié)調發(fā)展的地方性法規(guī)。
深汕特別合作區(qū)的發(fā)展成效顯著。自2018年以來,該地區(qū)生產總值年均增長26%,固定資產投資年均增長40%。2024年上半年,地區(qū)生產總值達100.65億元,同比增長高達65%。
浙江模式:山海協(xié)作與共同富裕
浙江省在飛地經濟模式創(chuàng)新方面走在全國前列。該省探索出產業(yè)飛地、科創(chuàng)飛地、消薄飛地三大主要模式,為全國飛地經濟發(fā)展提供了寶貴經驗。
產業(yè)飛地以先進制造業(yè)為主,由浙江省大灣區(qū)新區(qū)、省級高能級平臺等為山區(qū)26縣提供不小于1平方公里的土地,飛出地負責保障建設用地指標。
科創(chuàng)飛地鼓勵飛出地和飛入地聯(lián)合建設,入駐企業(yè)以科技初創(chuàng)型企業(yè)為主,實現(xiàn)“孵化在飛入地,產業(yè)化在飛出地”的模式。
消薄飛地則旨在消除薄弱村,壯大飛出地的村集體經濟,促進農民增收,主要以發(fā)展物業(yè)經濟、樓宇經濟等快速見效項目為主。
寧波市鄞州區(qū)與衢州市衢江區(qū)的產業(yè)飛地合作是浙江模式的典型案例。雙方共同出資1億元注冊成立合資公司負責飛地運營,其中鄞州方占股49%、衢江方占股51%。
項目落地后,雙方按約定比例對稅收進行再分配,鄞州得35%、衢江得65%,收益明顯向衢江方傾斜。
反向飛地:欠發(fā)達地區(qū)的主動出擊
傳統(tǒng)飛地模式通常是由經濟發(fā)達地區(qū)在欠發(fā)達地區(qū)建立飛地園區(qū),但近年來出現(xiàn)了“反向飛地”創(chuàng)新模式,即經濟欠發(fā)達地區(qū)主動到較發(fā)達地區(qū)建立飛地。
浙江省衢州市通過在北京、上海、杭州、深圳設立“反向飛地”,尋找并引進創(chuàng)新資源和要素,實現(xiàn)“逆向孵化”和“逆向創(chuàng)新”。
2013年底,衢州綠色產業(yè)集聚區(qū)在上海張江租賃物業(yè),設立了“衢州生物醫(yī)藥孵化基地”,成為衢州生物醫(yī)藥企業(yè)在上海的“孵化飛地”。
上海市奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)的五個村集體經濟組織,通過鎮(zhèn)級集體資產經營平臺共同購買了虹橋綠谷B棟商務樓,將其打造為“東方美谷·虹橋中心”。
這種模式創(chuàng)新出臺了“以稅抵租”的政策,企業(yè)可以免費入駐虹橋的總部樓,但必須注冊在南橋鎮(zhèn),稅收繳納在奉賢,以稅收抵銷租金。
03 成功案例:飛地經濟的多維成效
石渠縣:高原飛地破解發(fā)展困境
四川省石渠縣探索“研發(fā)在外、轉化在內”模式,共建金石科創(chuàng)合作產業(yè)園,突破高原地理限制,構建“飛出地資源+飛入地市場+運營方運營”聯(lián)合體。
園區(qū)建立“聯(lián)席會議決策-管委會執(zhí)行-合資公司運營”的閉環(huán)管理體系,構建“省級破題-市州賦能-區(qū)縣落地”穿透式執(zhí)行鏈,有效破解飛地園區(qū)“跨區(qū)域協(xié)調難、要素保障弱、落地效率低”等痛點。
截至目前,園區(qū)成功簽約企業(yè)22家,涵蓋清潔能源、金融保險等領域,實現(xiàn)稅收1100余萬元,貢獻GDP約7000萬元。
阿壩州:飛地園區(qū)成為經濟引擎
2025年1-7月,阿壩州含2個“飛地”園區(qū)的規(guī)模以上工業(yè)增加值增速為5.8%。其中成阿園區(qū)累計增長27.9%,拉動全州7.1個百分點;德阿園區(qū)累計增長8.6%,拉動1.2個百分點。
這一數(shù)據(jù)表明,飛地園區(qū)已經成為阿壩州工業(yè)經濟增長的重要引擎,為民族地區(qū)經濟發(fā)展提供了強大動力。
銅川市:飛地經濟探索與實踐
陜西省銅川市2018年10月出臺了《關于支持“飛地經濟”發(fā)展的若干意見》,支持“飛地經濟”發(fā)展,創(chuàng)新“飛地經濟”合作機制。
銅川市分別在西安、上海等地建立了初創(chuàng)型科技企業(yè)“飛地園區(qū)”,提升了市場化運作水平,實現(xiàn)了資源共享、優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展。
04 核心策略:飛地園區(qū)成功的關鍵要素
基于各地成功實踐,我們提煉出飛地園區(qū)建設的多項關鍵成功要素。
1)制度創(chuàng)新與機制保障
飛地經濟合作涉及稅收分成及統(tǒng)計核算等復雜問題,直接關系到地方財政收入和GDP排名等核心利益。需要建立科學的利益分配機制和有效的協(xié)調管理機制。
深汕特別合作區(qū)的成功很大程度上得益于《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》的頒布實施,該條例解決了合作區(qū)經濟管理和社會管理相分離的難題,確立了高效發(fā)展管理體制機制。
2)產業(yè)選擇與定位精準
飛地園區(qū)的產業(yè)選擇必須基于雙方比較優(yōu)勢,實現(xiàn)互補發(fā)展。深汕特別合作區(qū)聚焦新能源汽車產業(yè),打造“一主三輔”產業(yè)發(fā)展布局(以新能源汽車產業(yè)為主,以新型儲能、新材料、智能制造裝備產業(yè)為輔)。
比亞迪在深汕特別合作區(qū)投資建設新能源汽車整車及核心零部件生產基地,帶動東風李爾、京西重工、延鋒國際等20多家上下游企業(yè)進駐,構建起完整產業(yè)生態(tài)。
3)市場化運作與多方共贏
飛地園區(qū)需要建立市場化運作機制,實現(xiàn)各方互利共贏。浙江飛地模式中,雙方共同出資成立合資公司負責飛地運營,明確了股權比例和稅收分成機制,保證了合作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
05 發(fā)展挑戰(zhàn)與應對策略
飛地經濟發(fā)展到一定階段后,一些“瓶頸問題”逐步出現(xiàn)。
傳統(tǒng)飛地模式中,由于飛入地相對偏遠,基礎配套設施底子較薄。雖然園區(qū)內建設力度大,但對外交通不便的狀況仍然存在,企業(yè)物流成本居高不下,招才留才也面臨較大壓力。
在反向飛地模式中,因飛入地耕地資源相對稀缺,開發(fā)用地日趨緊張,想入駐的企業(yè)排起長隊,難以進場。
部分飛地雖然在建設之初就已約定雙方的投入和利益分配比例,但在實際發(fā)展過程中仍有“摩擦”,都想追求自身利益最大化,在利益分配中引發(fā)博弈。
針對這些挑戰(zhàn),需要拓展思路,突破發(fā)展瓶頸。首先要增強市場意識,圍繞互利共贏做文章,不斷創(chuàng)新飛地經濟模式,將傳統(tǒng)飛地模式和反向飛地模式相結合。
其次要攜手企業(yè)開拓資源,飛地既可以政府主導,也可以企業(yè)主導。湖北省會武漢城市圈發(fā)展為例,武漢的制造業(yè)通過傳統(tǒng)飛地模式向四周擴散,周邊城市借助反向飛地模式利用武漢的高科技優(yōu)勢,雙向結合,相互借力。
06 路徑建議:飛地園區(qū)高質量發(fā)展方向
基于飛地經濟發(fā)展趨勢和挑戰(zhàn),我們提出以下路徑建議:
強化頂層設計。飛地經濟合作需要強有力的頂層設計和支持。建議借鑒深汕特別合作區(qū)經驗,通過立法形式明確飛地園區(qū)的管理體制、利益分配機制和考核機制,為飛地經濟發(fā)展提供法治保障。
創(chuàng)新合作模式。探索“雙向飛地”模式,既鼓勵發(fā)達地區(qū)在欠發(fā)達地區(qū)建立傳統(tǒng)飛地,也支持欠發(fā)達地區(qū)在發(fā)達地區(qū)建立反向飛地,形成雙向流動、互利共贏的新格局。
完善利益分配機制。建立科學合理的利益分配機制,充分考慮各方的貢獻和利益訴求,確保飛地經濟合作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。浙江飛地模式中的稅收分成機制提供了有益借鑒。
強化產業(yè)協(xié)同。飛地園區(qū)的產業(yè)選擇應當基于雙方比較優(yōu)勢,形成產業(yè)鏈互補和價值鏈協(xié)同。深汕特別合作區(qū)圍繞新能源汽車產業(yè)構建完整產業(yè)鏈的做法值得推廣。
優(yōu)化營商環(huán)境。飛地園區(qū)需要提供與發(fā)達地區(qū)相當?shù)臓I商環(huán)境和服務水平。深汕特別合作區(qū)通過實現(xiàn)與深圳“同城同質同效”的公共服務,有效提升了企業(yè)入駐和發(fā)展意愿。
隨著我國經濟進入高質量發(fā)展新階段,飛地經濟正從簡單的產業(yè)轉移升級為“技術-資本-服務”的深度閉環(huán)。這種模式不僅為破解園區(qū)空置問題提供了解決方案,也為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供了有效路徑。
產業(yè)鏈招商圖譜編制機構——國開聯(lián)產業(yè)鏈咨詢業(yè)務負責人指出,未來幾年,飛地經濟發(fā)展將呈現(xiàn)三大趨勢:一是飛地模式更加多元化,傳統(tǒng)飛地與反向飛地相互促進;二是合作機制更加規(guī)范化,通過立法保障各方權益;三是產業(yè)協(xié)同更加緊密,形成跨區(qū)域產業(yè)鏈供應鏈體系。
飛地經濟作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要創(chuàng)新,正在全國范圍內展現(xiàn)出強大生命力。隨著更多地區(qū)學習和借鑒成功經驗,這種模式必將為破解區(qū)域發(fā)展不平衡問題和促進共同富裕貢獻更大力量。
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國開聯(lián)培訓課程《產業(yè)園區(qū)規(guī)劃與產業(yè)鏈精準招商引資策略》
國開聯(lián)培訓課程《宏觀經濟形勢與產業(yè)鏈招商機遇展望》
國開聯(lián)培訓課程《基于宏觀經濟與招商政策的創(chuàng)新招商頂層設計思想》
國開聯(lián)培訓課程《數(shù)字化招商實踐路徑與AI應用破局實戰(zhàn)》
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國開聯(lián)培訓課程《產業(yè)園項目投資落位流程解析與運營服務體系構建》
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