飛地經濟新模式，破解園區(qū)空置與區(qū)域發(fā)展不平衡雙重難題

產業(yè)鏈咨詢 2025.09.06

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一邊是全國產業(yè)園區(qū)空置率居高不下，一邊是區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)擴大，飛地經濟創(chuàng)新模式正成為破解這兩大難題的金鑰匙。

在中西部某省級園區(qū)，五層高的標準化廠房里只有零星幾家企業(yè)在生產。園區(qū)負責人表示：“我們前期投入巨大，但招商效果不理想，園區(qū)空置率長期高于30%。”

與此形成鮮明對比的是，深圳南山科技園每平方公里聚集著超過3萬家企業(yè)，成為全國企業(yè)密度最高的產業(yè)園區(qū)之一，新入駐企業(yè)常常需要排隊等候。

這種“冰火兩重天”現(xiàn)象折射出我國區(qū)域發(fā)展不平衡的深層次矛盾。隨著經濟增長放緩和經濟結構調整，許多傳統(tǒng)產業(yè)園區(qū)面臨嚴峻的招商壓力和空置問題，而飛地經濟模式通過創(chuàng)新區(qū)域合作機制，正在為這一困境提供解決方案。

01 時代背景：區(qū)域發(fā)展不平衡與園區(qū)空置并存

飛地經濟是指行政上互不隸屬的兩個及以上地區(qū)，打破行政區(qū)劃界限，通過跨空間的行政管理和經濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、經濟協(xié)調發(fā)展的模式。這種模式成為破解區(qū)域發(fā)展不平衡的重要抓手。

我國區(qū)域發(fā)展不平衡問題依然突出。以浙江省為例，雖然該省人均可支配收入位居全國前列，但省內仍然存在明顯的發(fā)展差距。山區(qū)26縣占浙江省45% 的土地面積，卻只創(chuàng)造了不到10% 的生產總值。

同時，全國各類產業(yè)園區(qū)面臨不同程度的空置問題。許多園區(qū)由于區(qū)位條件、產業(yè)定位、配套設施等因素限制，招商進展緩慢，大量標準化廠房和土地資源閑置，造成巨大資源浪費。

產業(yè)鏈招商圖譜編制機構——國開聯(lián)產業(yè)鏈咨詢業(yè)務負責人表示，飛地經濟能夠有效促進生產要素跨區(qū)域流動和地區(qū)間資源互補，正在全國各地得到廣泛探索和實踐。

02 創(chuàng)新實踐：多元飛地模式全國開花

深汕特別合作區(qū)：飛地經濟的典范之作

深汕特別合作區(qū)是飛地經濟模式的成功典范。這個距離深圳市坪山區(qū)約60公里的特殊區(qū)域，雖然與深圳沒有地理連接，但在城市規(guī)劃、營商環(huán)境、基礎設施和公共服務等方面已基本實現(xiàn)與深圳“同城同質同效”。

合作區(qū)的發(fā)展經歷了三個階段：2008年成立深圳（汕尾）產業(yè)轉移工業(yè)園（汕尾市主導）；2011年擴容升格為深汕特別合作區(qū)（深圳、汕尾合作共管）；2018年調整為深圳市全面主導經濟社會事務。

這種演進過程體現(xiàn)了飛地經濟模式的成熟與發(fā)展。2023年11月，《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》正式施行，成為全國首部明確由“飛出地”全面主導區(qū)域協(xié)調發(fā)展的地方性法規(guī)。

深汕特別合作區(qū)的發(fā)展成效顯著。自2018年以來，該地區(qū)生產總值年均增長26%，固定資產投資年均增長40%。2024年上半年，地區(qū)生產總值達100.65億元，同比增長高達65%。

浙江模式：山海協(xié)作與共同富裕

浙江省在飛地經濟模式創(chuàng)新方面走在全國前列。該省探索出產業(yè)飛地、科創(chuàng)飛地、消薄飛地三大主要模式，為全國飛地經濟發(fā)展提供了寶貴經驗。

產業(yè)飛地以先進制造業(yè)為主，由浙江省大灣區(qū)新區(qū)、省級高能級平臺等為山區(qū)26縣提供不小于1平方公里的土地，飛出地負責保障建設用地指標。

科創(chuàng)飛地鼓勵飛出地和飛入地聯(lián)合建設，入駐企業(yè)以科技初創(chuàng)型企業(yè)為主，實現(xiàn)“孵化在飛入地，產業(yè)化在飛出地”的模式。

消薄飛地則旨在消除薄弱村，壯大飛出地的村集體經濟，促進農民增收，主要以發(fā)展物業(yè)經濟、樓宇經濟等快速見效項目為主。

寧波市鄞州區(qū)與衢州市衢江區(qū)的產業(yè)飛地合作是浙江模式的典型案例。雙方共同出資1億元注冊成立合資公司負責飛地運營，其中鄞州方占股49%、衢江方占股51%。

項目落地后，雙方按約定比例對稅收進行再分配，鄞州得35%、衢江得65%，收益明顯向衢江方傾斜。

反向飛地：欠發(fā)達地區(qū)的主動出擊

傳統(tǒng)飛地模式通常是由經濟發(fā)達地區(qū)在欠發(fā)達地區(qū)建立飛地園區(qū)，但近年來出現(xiàn)了“反向飛地”創(chuàng)新模式，即經濟欠發(fā)達地區(qū)主動到較發(fā)達地區(qū)建立飛地。

浙江省衢州市通過在北京、上海、杭州、深圳設立“反向飛地”，尋找并引進創(chuàng)新資源和要素，實現(xiàn)“逆向孵化”和“逆向創(chuàng)新”。

2013年底，衢州綠色產業(yè)集聚區(qū)在上海張江租賃物業(yè)，設立了“衢州生物醫(yī)藥孵化基地”，成為衢州生物醫(yī)藥企業(yè)在上海的“孵化飛地”。

上海市奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)的五個村集體經濟組織，通過鎮(zhèn)級集體資產經營平臺共同購買了虹橋綠谷B棟商務樓，將其打造為“東方美谷·虹橋中心”。

這種模式創(chuàng)新出臺了“以稅抵租”的政策，企業(yè)可以免費入駐虹橋的總部樓，但必須注冊在南橋鎮(zhèn)，稅收繳納在奉賢，以稅收抵銷租金。

03 成功案例：飛地經濟的多維成效

石渠縣：高原飛地破解發(fā)展困境

四川省石渠縣探索“研發(fā)在外、轉化在內”模式，共建金石科創(chuàng)合作產業(yè)園，突破高原地理限制，構建“飛出地資源+飛入地市場+運營方運營”聯(lián)合體。

園區(qū)建立“聯(lián)席會議決策-管委會執(zhí)行-合資公司運營”的閉環(huán)管理體系，構建“省級破題-市州賦能-區(qū)縣落地”穿透式執(zhí)行鏈，有效破解飛地園區(qū)“跨區(qū)域協(xié)調難、要素保障弱、落地效率低”等痛點。

截至目前，園區(qū)成功簽約企業(yè)22家，涵蓋清潔能源、金融保險等領域，實現(xiàn)稅收1100余萬元，貢獻GDP約7000萬元。

阿壩州：飛地園區(qū)成為經濟引擎

2025年1-7月，阿壩州含2個“飛地”園區(qū)的規(guī)模以上工業(yè)增加值增速為5.8%。其中成阿園區(qū)累計增長27.9%，拉動全州7.1個百分點；德阿園區(qū)累計增長8.6%，拉動1.2個百分點。

這一數(shù)據(jù)表明，飛地園區(qū)已經成為阿壩州工業(yè)經濟增長的重要引擎，為民族地區(qū)經濟發(fā)展提供了強大動力。

銅川市：飛地經濟探索與實踐

陜西省銅川市2018年10月出臺了《關于支持“飛地經濟”發(fā)展的若干意見》，支持“飛地經濟”發(fā)展，創(chuàng)新“飛地經濟”合作機制。

銅川市分別在西安、上海等地建立了初創(chuàng)型科技企業(yè)“飛地園區(qū)”，提升了市場化運作水平，實現(xiàn)了資源共享、優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展。

04 核心策略：飛地園區(qū)成功的關鍵要素

基于各地成功實踐，我們提煉出飛地園區(qū)建設的多項關鍵成功要素。

1）制度創(chuàng)新與機制保障

飛地經濟合作涉及稅收分成及統(tǒng)計核算等復雜問題，直接關系到地方財政收入和GDP排名等核心利益。需要建立科學的利益分配機制和有效的協(xié)調管理機制。

深汕特別合作區(qū)的成功很大程度上得益于《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》的頒布實施，該條例解決了合作區(qū)經濟管理和社會管理相分離的難題，確立了高效發(fā)展管理體制機制。

2）產業(yè)選擇與定位精準

飛地園區(qū)的產業(yè)選擇必須基于雙方比較優(yōu)勢，實現(xiàn)互補發(fā)展。深汕特別合作區(qū)聚焦新能源汽車產業(yè)，打造“一主三輔”產業(yè)發(fā)展布局（以新能源汽車產業(yè)為主，以新型儲能、新材料、智能制造裝備產業(yè)為輔）。

比亞迪在深汕特別合作區(qū)投資建設新能源汽車整車及核心零部件生產基地，帶動東風李爾、京西重工、延鋒國際等20多家上下游企業(yè)進駐，構建起完整產業(yè)生態(tài)。

3）市場化運作與多方共贏

飛地園區(qū)需要建立市場化運作機制，實現(xiàn)各方互利共贏。浙江飛地模式中，雙方共同出資成立合資公司負責飛地運營，明確了股權比例和稅收分成機制，保證了合作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

05 發(fā)展挑戰(zhàn)與應對策略

飛地經濟發(fā)展到一定階段后，一些“瓶頸問題”逐步出現(xiàn)。

傳統(tǒng)飛地模式中，由于飛入地相對偏遠，基礎配套設施底子較薄。雖然園區(qū)內建設力度大，但對外交通不便的狀況仍然存在，企業(yè)物流成本居高不下，招才留才也面臨較大壓力。

在反向飛地模式中，因飛入地耕地資源相對稀缺，開發(fā)用地日趨緊張，想入駐的企業(yè)排起長隊，難以進場。

部分飛地雖然在建設之初就已約定雙方的投入和利益分配比例，但在實際發(fā)展過程中仍有“摩擦”，都想追求自身利益最大化，在利益分配中引發(fā)博弈。

針對這些挑戰(zhàn)，需要拓展思路，突破發(fā)展瓶頸。首先要增強市場意識，圍繞互利共贏做文章，不斷創(chuàng)新飛地經濟模式，將傳統(tǒng)飛地模式和反向飛地模式相結合。

其次要攜手企業(yè)開拓資源，飛地既可以政府主導，也可以企業(yè)主導。湖北省會武漢城市圈發(fā)展為例，武漢的制造業(yè)通過傳統(tǒng)飛地模式向四周擴散，周邊城市借助反向飛地模式利用武漢的高科技優(yōu)勢，雙向結合，相互借力。

06 路徑建議：飛地園區(qū)高質量發(fā)展方向

基于飛地經濟發(fā)展趨勢和挑戰(zhàn)，我們提出以下路徑建議：

強化頂層設計。飛地經濟合作需要強有力的頂層設計和支持。建議借鑒深汕特別合作區(qū)經驗，通過立法形式明確飛地園區(qū)的管理體制、利益分配機制和考核機制，為飛地經濟發(fā)展提供法治保障。

創(chuàng)新合作模式。探索“雙向飛地”模式，既鼓勵發(fā)達地區(qū)在欠發(fā)達地區(qū)建立傳統(tǒng)飛地，也支持欠發(fā)達地區(qū)在發(fā)達地區(qū)建立反向飛地，形成雙向流動、互利共贏的新格局。

完善利益分配機制。建立科學合理的利益分配機制，充分考慮各方的貢獻和利益訴求，確保飛地經濟合作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。浙江飛地模式中的稅收分成機制提供了有益借鑒。

強化產業(yè)協(xié)同。飛地園區(qū)的產業(yè)選擇應當基于雙方比較優(yōu)勢，形成產業(yè)鏈互補和價值鏈協(xié)同。深汕特別合作區(qū)圍繞新能源汽車產業(yè)構建完整產業(yè)鏈的做法值得推廣。

優(yōu)化營商環(huán)境。飛地園區(qū)需要提供與發(fā)達地區(qū)相當?shù)臓I商環(huán)境和服務水平。深汕特別合作區(qū)通過實現(xiàn)與深圳“同城同質同效”的公共服務，有效提升了企業(yè)入駐和發(fā)展意愿。

隨著我國經濟進入高質量發(fā)展新階段，飛地經濟正從簡單的產業(yè)轉移升級為“技術-資本-服務”的深度閉環(huán)。這種模式不僅為破解園區(qū)空置問題提供了解決方案，也為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供了有效路徑。

產業(yè)鏈招商圖譜編制機構——國開聯(lián)產業(yè)鏈咨詢業(yè)務負責人指出，未來幾年，飛地經濟發(fā)展將呈現(xiàn)三大趨勢：一是飛地模式更加多元化，傳統(tǒng)飛地與反向飛地相互促進；二是合作機制更加規(guī)范化，通過立法保障各方權益；三是產業(yè)協(xié)同更加緊密，形成跨區(qū)域產業(yè)鏈供應鏈體系。

飛地經濟作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要創(chuàng)新，正在全國范圍內展現(xiàn)出強大生命力。隨著更多地區(qū)學習和借鑒成功經驗，這種模式必將為破解區(qū)域發(fā)展不平衡問題和促進共同富裕貢獻更大力量。

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